En 2022 se cumple el 30º aniversario de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, también conocida como la Directiva Hábitats, que desde hace 30 años otorga protección a una gran variedad de hábitats y especies en la Unión Europea. Sin embargo, debido al éxito de las medidas de conservación en curso, la presencia de poblaciones de determinadas especies de grandes carnívoros provoca un aumento de los conflictos, lo que se ve agravado por la gran complejidad de los marcos jurídicos. En muchos casos, la interpretación legal de «protección rigurosa» impide la aplicación de una gestión activa de la especie, la cual puede contribuir a reducir los graves conflictos con respecto al ganado, a las personas y a los paisajes de gran biodiversidad. Estos conflictos se suman a las presiones que ya se ejercen sobre los intereses relativos a los medios de vida rurales.
El contexto. La Directiva de la UE sobre los hábitats tiene un importante objetivo en virtud de su artículo 2, a saber: el mantenimiento o la regeneración que lleve a «un estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies de fauna y flora silvestres de interés comunitario», al tiempo que los Estados miembros «han de tener en cuenta las exigencias económicas, sociales y culturales y las características regionales y locales».
Lamentablemente, el «Documento de orientación sobre la protección rigurosa de las especies animales de interés comunitario con arreglo a la Directiva sobre los hábitats», publicado recientemente por la Comisión Europea, no ofrece orientación ni aclaraciones precisas sobre la gestión de las especies bajo una protección rigurosa a la luz del crecimiento de las poblaciones de grandes carnívoros y el aumento de los conflictos de coexistencia. Por otra parte, las poblaciones de algunas especies de grandes carnívoros en la UE ya no requieren una protección rigurosa en virtud del anexo IV de la Directiva Hábitats, puesto que ya no se consideran ni amenazadas ni vulnerables. Sin embargo, estas poblaciones todavía gozan de la protección rigurosa que se contempla en el anexo IV de dicha directiva. El Parlamento Europeo ha pedido a la Comisión que ponga en marcha un procedimiento para modificar los anexos de esta directiva, tal y como se requiere en este caso, pero sus peticiones han caído en saco roto.
Los conflictos relativos a la ganadería. A medida que crecen las poblaciones de grandes carnívoros se multiplican los ataques de osos al ganado y, en algunos casos, a los humanos, y el miedo se hace más palpable. Las víctimas van desde los perros, las ovejas, y el ganado en general a los ponis incluso, que sufren ataques encarnizados, con heridas que van de leves a graves, hasta la muerte en algunos casos. Por ejemplo, en 2020 los ganaderos franceses vieron diezmada la cabaña ganadera con la muerte de 9 872 animales, principalmente ovejas, a garras de la población nacional de lobos; mientras que en España, las muertes en el mismo año ascendieron a más de 5 000.
Asimismo, los costes de indemnización ascienden a más de 28,5 millones de euros al año por daños causados a los animales y a bienes; además, el coste medio por depredador es de 2 400 euros para los lobos y de 1 800 euros para los osos. Desde que se concibiera en el año 1992, el programa LIFE ha destinado más de 88 millones de euros a proyectos que estaban encaminados a la prevención y mitigación de los daños causados por los grandes carnívoros, y hoy por hoy se han invertido otros 36 millones de euros en proyectos en curso. No obstante, no se trata solo del coste económico que incurren los ganaderos, sino también de las repercusiones psicológicas que padecen, dado que su medio de vida se encuentra bajo una presión constante: el ganado sufre lesiones, abortos, descenso de la fertilidad y hay pérdidas generales en el rebaño. Este incesante asedio al sustento mismo de los ganaderos supone un grave riesgo para el futuro de la actividad agroganadera en algunas de las regiones europeas más amenazadas, especialmente en las regiones de montaña de Europa.
Los conflictos relativos a la naturaleza. Las medidas preventivas que se ponen en marcha requieren mucho tiempo, dinero y trabajo para los habitantes de las zonas rurales y los ganaderos que aspiran a proteger sus hogares y medios de vida. No obstante, muy a menudo estas medidas, que consisten en vallas de protección, sistemas de alarma, alojamientos y perros guardianes, en realidad perjudican más de lo que pudieran ayudar a la protección y revitalización de la biodiversidad de los hábitats comunitarios. El vallado restringe la libertad de movimiento de los mamíferos más grandes, como los ciervos y otros ungulados; por su parte, la presencia de perros guardianes puede ser perjudicial para las aves que se reproducen en el suelo y en otros animales salvajes; y los sistemas de alarma alteran el entorno natural. La agricultura pastoril extensiva es una práctica que está, en gran medida, en sintonía con el entorno y con los hábitats naturales en los que se encuentra implantada, y como tal, es clave para mantener y regenerar los paisajes abiertos que pueblan los lugares más remotos de Europa. Por lo tanto, es fundamental garantizar que tanto estas regiones como los agentes rurales que en ellas habitan puedan seguir contribuyendo de forma significativa a la protección del medio ambiente y al control de la erosión, así como al inestimable capital de los paisajes de gran biodiversidad.
Los conflictos con los cazadores. Los cazadores siempre han sido y serán actores clave en la conservación y gestión de los grandes carnívoros en Europa. Para la comunidad cinegética europea, algunas especies de grandes carnívoros pueden ser muy valoradas en función del contexto jurídico y sociocultural. Los conflictos son diversos, desde la exclusión de la toma de decisiones tras años de gestión exitosa, el impacto en las poblaciones de caza a causa de la gran densidad de grandes carnívoros, hasta la pérdida de valiosos perros de caza. A raíz de los
enfoques inadecuados que se han empleado en la gestión de los grandes carnívoros y de la indiferencia con la que se han tratado las demandas de los agentes rurales, la tolerancia social ante los grandes carnívoros ha llegado al límite e incluso está disminuyendo en muchas zonas de Europa. Se debe permitir a los Estados miembros llevar a cabo una gestión activa de los grandes carnívoros para que se logre alcanzar un estado de conservación favorable de estos, así como la conservación de otras especies silvestres y otras actividades de uso del suelo, incluidas la caza y la gestión cinegética.
Las reivindicaciones políticas. El procedimiento para modificar los anexos de la Directiva Hábitat. La Directiva Hábitats establece la obligación legal de actualizar los anexos para adaptar el estado de protección de las especies a la evolución de la población en toda Europa. Esta obligación se establece en el artículo 19:
«El Consejo aprobará, por mayoría cualificada y a pedido de la Comisión, aquellas modificaciones que sean necesarias para adaptar los anexos I, II, III, V y VI a los avances técnicos y científicos. Se aprobarán en el Consejo, por unanimidad y a pedido de la Comisión, aquellas modificaciones que sean necesarias para adaptar el anexo IV a los avances técnicos
y científicos».
La Comisión Europea ha tomado la decisión política de no presentar las propuestas necesarias para adaptar los anexos referentes en función de las poblaciones en estado favorable. Esto constituye un claro incumplimiento del requisito legal de la directiva en virtud del cual las especies se incluyen en el anexo IV siempre y cuando la población actual cumpla los requisitos para recibir una protección tan rigurosa. La posición de la Comisión tiene como consecuencia que a los Estados miembros les resulte cada vez más difícil cumplir las obligaciones que les impone la directiva en cuanto a la conservación y gestión sostenible de estas especies, teniendo en cuenta también los conflictos económicos, sociales y culturales.
Asimismo, es importante señalar que todas las especies incluidas en el anexo V siguen estando protegidas. Los Estados miembros deben velar por que la explotación y la recogida en la naturaleza de esas especies sea compatible con el mantenimiento de un estado de conservación favorable. Por otra parte, la obligación de seguimiento que impone la Directiva Hábitats exige a los Estados miembros disponer de un sistema de vigilancia permanente y estructurado. El anexo V permite, por tanto, gestionar la especie al tiempo que se garantiza la protección de la misma.
La flexibilidad necesaria para gestionar los conflictos regionales con los grandes carnívoros y propiciar una coexistencia satisfactoria. Los conflictos y los problemas de coexistencia con los grandes carnívoros varían de una región a otra y dependen en gran medida del contexto económico, político y social. Para gestionar estos conflictos tan diversos y complejos se necesita flexibilidad. Si bien el marco jurídico general relativo a la gestión y conservación de las poblaciones de grandes carnívoros se establece a nivel europeo, las decisiones en cuanto a la aplicación del mismo deben establecerse y tomarse a nivel local y regional, sobre la base de una gestión activa para aumentar la sensación de empoderamiento y reducir los conflictos con las personas que viven en la misma zona que los grandes carnívoros y garantizar así una coexistencia satisfactoria.
La financiación de las medidas de prevención e indemnización debe provenir de fuentes ajenas a la Política Agrícola Común. A juzgar por el incremento de tamaño de las poblaciones, se vislumbra desde ya que los ataques al ganado no harán sino aumentar. Aparte del enorme coste de las medidas de prevención y de las indemnizaciones, hay que añadir que a menudo a algunos ganaderos les resulta imposible acceder a las indemnizaciones. Desde el punto de vista de la ganadería, es esencial que de ahora en adelante todo instrumento destinado a la prevención de ataques relativos a especies protegidas en el marco de la Directiva Hábitats esté financiado con fondos que no sean los de la PAC. Los fondos de la PAC ya se han forzado al máximo de su capacidad.
